Mandado de Injunção: Fundamentos, cabimento e efeitos

O mandado de injunção é um dos instrumentos mais relevantes para a efetivação dos direitos constitucionais no Direito brasileiro.

Nesse artigo vamos tratar sobre o conceito, os tipos, as hipóteses de cabimento, os legitimados, os efeitos da decisão, a petição inicial, a diferença em relação à ADIN por omissão e os principais entendimentos jurisprudenciais sobre o tema, sempre com foco prático para a advocacia. 

Fique até o final e entenda como utilizar corretamente o mandado de injunção na prática profissional!

O que é Mandado de Injunção?

O mandado de injunção é um remédio constitucional voltado a viabilizar o exercício de direitos e liberdades constitucionais, bem como das prerrogativas relacionadas à nacionalidade, à soberania e à cidadania, quando esses direitos não podem ser exercidos em razão de omissão do Poder Público.

Em linhas gerais, trata-se de um instrumento pensado para situações em que a Constituição Federal assegura determinado direito, mas a sua concretização depende da edição de uma norma regulamentadora que não foi elaborada. 

Nesses casos, a ausência de regulamentação impede que o comando constitucional produza efeitos na prática, comprometendo sua efetividade.

A própria Constituição Federal consagra expressamente o mandado de injunção como mecanismo de enfrentamento dessa omissão normativa, ao dispor que:

“Art. 5º, LXXI, Constituição Federal – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.”

Essa lógica foi posteriormente detalhada pela Lei nº 13.300/2016, que regulamenta o processo e o julgamento do mandado de injunção. 

Quais os tipos de Mandado de Injunção?

O mandado de injunção pode se apresentar em duas modalidades: individual e coletiva, conforme a titularidade do direito defendido e o sujeito que propõe a ação.

• O mandado de injunção individual pode ser proposto por qualquer pessoa física ou jurídica, em nome próprio, para a defesa de um interesse individual. Nessa hipótese, busca-se que o Poder Judiciário viabilize o exercício de um direito, liberdade ou prerrogativa constitucional específica, que esteja sendo inviabilizada pela falta de norma regulamentadora.

• Já o mandado de injunção coletivo é destinado à tutela de interesses alheios, pertencentes a uma coletividade indeterminada de pessoas ou a um grupo determinado por classe, categoria ou grupo. Essa modalidade só pode ser proposta pelos legitimados restritos previstos em lei, que atuam em nome próprio, mas na defesa de direitos coletivos.

Embora o mandado de injunção coletivo não tenha sido previsto expressamente no texto original da Constituição Federal, ele sempre foi admitido pelo STF e, atualmente, encontra-se expressamente regulamentado pela Lei nº 13.300/2016.

Tanto no mandado de injunção individual quanto no coletivo, apenas entes estatais podem figurar no polo passivo da demanda, já que o particular não possui o dever constitucional de regulamentar direitos fundamentais. 

Por fim, admite-se a previsão do mandado de injunção no âmbito estadual, desde que haja previsão e regulamentação na respectiva Constituição Estadual.

Quais as hipóteses de cabimento do mandado de injunção?

O mandado de injunção é cabível sempre que a falta de norma regulamentadora impedir o exercício de direitos e liberdades constitucionais, bem como das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 

A ideia central é simples: a Constituição assegura o direito, mas a omissão do Estado impede sua concretização prática.

A Lei nº 13.300/2016, ao regulamentar o instituto, deixou claro que essa omissão pode ser total ou parcial, ampliando o alcance do mandado de injunção. 

O fundamento legal encontra-se no seguinte dispositivo:

“Art. 2º, Lei nº 13.300/2016 – Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Parágrafo único. Considera-se parcial a regulamentação quando forem insuficientes as normas editadas pelo órgão legislador competente.”

A partir desse dispositivo, percebe-se que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de um direito constitucionalmente assegurado, aliado à inércia do Poder Público em regulamentá-lo de forma adequada. 

Trata-se, portanto, de uma omissão inconstitucional, pois impede o exercício efetivo de direitos fundamentais previstos na Constituição Federal.

Um exemplo clássico e recorrente, é o direito de greve dos servidores públicos, embora a Constituição Federal assegure esse direito, a ausência de regulamentação específica inviabiliza seu exercício pleno. 

Diante dessa omissão legislativa, o mandado de injunção surge como instrumento adequado para provocar o Poder Judiciário, a fim de viabilizar, na prática, o exercício do direito constitucionalmente garantido.

Por fim podemos visualizar o mandado de injunção por meio dessa formula básica: 

direito previsto na Constituição + ausência de norma regulamentadora + omissão estatal = cabimento do mandado de injunção, especialmente quando envolvidas prerrogativas ligadas à cidadania.

Quem pode impetrar Mandado de Injunção?

O mandado de injunção pode ser impetrado por pessoas naturais ou jurídicas que se afirmem titulares de direitos, liberdades ou prerrogativas constitucionais cujo exercício esteja sendo inviabilizado pela ausência de norma regulamentadora. 

Assim, a legitimidade ativa está diretamente vinculada à titularidade do direito constitucional afetado pela omissão estatal.

No polo passivo, figura sempre o Poder, órgão ou autoridade competente para editar a norma regulamentadora, já que é a omissão estatal que impede a efetivação do direito previsto na Constituição. 

Essa delimitação afasta, de forma expressa, a possibilidade de o particular ser impetrado em mandado de injunção.

A Lei nº 13.300/2016 dispõe de forma clara sobre essa legitimidade, nos seguintes termos:

“Art. 3º, Lei nº 13.300/2016 – São legitimados para o mandado de injunção, como impetrantes, as pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas referidos no art. 2º e, como impetrado, o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora.”

Confira um infográfico para você visualizar melhor:

Quais os efeitos do Mandado de Injunção?

A decisão proferida em mandado de injunção tem como finalidade viabilizar o exercício do direito constitucional que estava sendo inviabilizado pela ausência de norma regulamentadora. 

Como regra, seus efeitos são limitados às partes do processo e “provisórios”, permanecendo válidos até que sobrevenha a regulamentação legislativa.

A Lei nº 13.300/2016 disciplina expressamente esses efeitos, estabelecendo que a decisão possui eficácia subjetiva, mas admite exceções quando a ampliação dos efeitos for necessária para garantir a efetividade do direito tutelado:

“Art. 9º, Lei nº 13.300/2016 – A decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da norma regulamentadora.
§ 1º Poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração.
§ 2º Transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator.
§ 3º O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da impetração fundada em outros elementos probatórios.”

Além disso, a lei prevê a possibilidade de revisão da decisão, caso haja alteração relevante no contexto fático ou jurídico que fundamentou o julgamento, preservando, contudo, os efeitos já produzidos:

“Art. 10, Lei nº 13.300/2016 – Sem prejuízo dos efeitos já produzidos, a decisão poderá ser revista, a pedido de qualquer interessado, quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou de direito.
Parágrafo único. A ação de revisão observará, no que couber, o procedimento estabelecido nesta Lei.”

Por fim, a superveniência da norma regulamentadora impacta diretamente os efeitos do mandado de injunção. A lei estabelece que a regulamentação posterior produz efeitos, em regra, ex nunc, respeitando as situações já consolidadas:

“Art. 11, Lei nº 13.300/2016 –  A norma regulamentadora superveniente produzirá efeitos ex nunc em relação aos beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se a aplicação da norma editada lhes for mais favorável.
Parágrafo único. Estará prejudicada a impetração se a norma regulamentadora for editada antes da decisão, caso em que o processo será extinto sem resolução de mérito.”

Como deve ser uma petição inicial de mandado de injunção?

A petição inicial do mandado de injunção deve observar os requisitos da legislação processual, com algumas especificidades próprias do instituto, previstas expressamente na Lei nº 13.300/2016. 

Além dos elementos formais comuns às ações constitucionais, é indispensável que o impetrante identifique corretamente a autoridade ou órgão responsável pela omissão normativa.

De forma objetiva, a petição inicial deve conter:

• A indicação do órgão impetrado, responsável pela edição da norma regulamentadora;
  
• A identificação da pessoa jurídica à qual o órgão pertence ou à qual esteja vinculado;
  
• A demonstração da omissão normativa, total ou parcial, que inviabiliza o exercício do direito constitucional;
  
• Os documentos necessários à comprovação do alegado, observando as regras quanto à forma de apresentação e à obtenção de provas.
  

A Lei nº 13.300/2016 disciplina esses pontos de maneira expressa:

“Art. 4º – Lei nº 13.300/2016 –  A petição inicial deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual e indicará, além do órgão impetrado, a pessoa jurídica que ele integra ou aquela a que está vinculado.
§ 1º Quando não for transmitida por meio eletrônico, a petição inicial e os documentos que a instruem serão acompanhados de tantas vias quantos forem os impetrados.
§ 2º Quando o documento necessário à prova do alegado encontrar-se em repartição ou estabelecimento público, em poder de autoridade ou de terceiro, havendo recusa em fornecê-lo por certidão, no original, ou em cópia autêntica, será ordenada, a pedido do impetrante, a exibição do documento no prazo de 10 (dez) dias, devendo, nesse caso, ser juntada cópia à segunda via da petição.
§ 3º Se a recusa em fornecer o documento for do impetrado, a ordem será feita no próprio instrumento da notificação.”

Qual a diferença entre mandado de injunção e ADIN por omissão?

Tanto o mandado de injunção quanto a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADI por omissão) são instrumentos constitucionais voltados ao combate da omissão do Poder Público, especialmente quando essa inércia compromete a efetividade das normas constitucionais. 

Vale lembrar: A ADI por omissão também é conhecida pela sigla ADO!

Apesar desse ponto de convergência, tratam-se de mecanismos com finalidades e efeitos distintos.

O mandado de injunção tem como foco o caso concreto. Seu objetivo é viabilizar o exercício de um direito, liberdade ou prerrogativa constitucional específica, quando a falta de norma regulamentadora impede sua fruição. 

Assim, busca-se uma solução prática e imediata, permitindo que o titular do direito possa exercê-lo, mesmo diante da omissão legislativa.

A ADI por omissão, por sua vez, possui natureza objetiva e está inserida no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade. 

Nessa ação, não se pretende viabilizar diretamente o exercício de um direito individual ou coletivo, mas sim reconhecer formalmente a mora do órgão competente, declarando que houve omissão inconstitucional na edição da norma exigida pela Constituição.

Além disso, enquanto o mandado de injunção pode ser proposto por qualquer pessoa, física ou jurídica, a ADI por omissão somente pode ser ajuizada pelos legitimados restritos previstos na Constituição Federal. 

Soma-se a isso o fato de que os efeitos da ADI por omissão são gerais e mais abstratos, ao passo que o mandado de injunção produz efeitos voltados à concretização do direito no caso analisado.

Importante destacar que, em nenhuma dessas hipóteses, o Poder Judiciário substitui o órgão legislador competente. 

Mesmo ao reconhecer a omissão ou ao viabilizar provisoriamente o exercício do direito, o Judiciário não se desincumbe da função normativa do órgão omisso, preservando a separação de poderes.

Jurisprudências e entendimentos sobre  Mandado de Injunção

A análise da jurisprudência dos tribunais superiores é fundamental para compreender os limites do mandado de injunção e evitar o uso inadequado desse remédio constitucional. 

Pensando nisso, selecionamos algumas  decisões que reforçam pontos que, na prática forense, costumam gerar equívocos relevantes, especialmente quanto à natureza da norma violada e à competência para o julgamento da causa. Vamos conferir juntos?

No primeiro julgado, o Superior Tribunal de Justiça reafirma que o mandado de injunção não pode ser utilizado quando a controvérsia envolve fundamento eminentemente constitucional, hipótese em que a competência é do Supremo Tribunal Federal. Veja-se:

“No mérito, o Tribunal de origem afastou a pretensão autoral e concluiu pelo não cabimento do mandado de injunção na espécie com base na interpretação do art. 5º, LXXI, da CF/1988. Assim, embora a parte recorrente tenha indicado nas razões do recurso especial a violação de dispositivos de lei federal, é incabível o recurso especial, pois interposto contra acórdão com fundamento eminentemente constitucional.”
(STJ, EDcl no AgInt no AREsp 2164471/MG, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 26/06/2023, DJe 29/06/2023)

Esse entendimento traz uma dica prática importante: ao manejar o mandado de injunção, o advogado deve avaliar com atenção qual é o fundamento central da controvérsia. 

No segundo precedente, a Corte Especial do STJ reforça um dos pontos mais recorrentes  na prática: o mandado de injunção não serve para suprir lacunas de normas infraconstitucionais. 

O caso tratava da suposta omissão na implementação de política pública prevista em lei ordinária, o que afastou o cabimento da ação:

“O Mandado de Injunção somente é cabível quando existir um direito previsto na Constituição cujo exercício esteja impedido em virtude da ausência de norma regulamentadora, porquanto esse remédio constitucional não se destina ao suprimento de lacuna ou de ausência de regulamentação de direito previsto em norma infraconstitucional.”
(STJ, AgInt no MI 359/DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Corte Especial, julgado em 10/12/2024, DJe 13/12/2024)

Aqui, a orientação prática é clara: antes de impetrar o mandado de injunção, é indispensável verificar se o direito invocado decorre diretamente da Constituição. 

Se a pretensão estiver fundada apenas em lei infraconstitucional, ainda que exista omissão administrativa ou legislativa, a via eleita será inadequada.

O terceiro julgado segue a mesma linha e reforça esse entendimento ao analisar pedido relacionado à progressão funcional de militar, prevista no Estatuto dos Militares, norma de estatura infraconstitucional:

“O direito alegado pelo autor tem previsão em norma de natureza infraconstitucional, não emanando diretamente da Constituição Federal, o que afasta o pressuposto necessário para o manejo do mandado de injunção.”
(STJ, AgInt no MI 305/DF, Rel. Min. Jorge Mussi, Corte Especial, julgado em 07/04/2021, DJe 23/04/2021)

Esse precedente reforça um erro comum na prática forense: confundir a ausência de regulamentação administrativa com a ausência de norma constitucional regulamentadora. 

O mandado de injunção exige, necessariamente, que o direito esteja previsto no texto constitucional, e não apenas condicionado a regulamentos ou atos infralegais.

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