A ação de improbidade administrativa é um dos principais instrumentos utilizados para combater desvios, enriquecimento ilícito e violações aos princípios da administração pública.
Regulada pela Lei nº 8.429/1992, recentemente alterada pela Lei nº 14.230/2021, essa ação tem por objetivo responsabilizar agentes públicos e particulares que causem dano ao erário ou violem princípios administrativos.
Neste artigo, analisaremos as regras gerais da ação de improbidade administrativa, as mudanças trazidas pela Lei nº 14.230/2021 e as melhores práticas para advogados na proposição dessa demanda. Confira!
O que é Improbidade Administrativa?
A improbidade administrativa ocorre quando agentes públicos ou particulares se beneficiam de maneira ilegal de seu cargo, função ou relação com o poder público, prejudicando a administração pública e a sociedade.
Com a Lei nº 14.230/2021, a improbidade administrativa passou a exigir a comprovação de dolo, ou seja, a intenção do agente público em cometer a infração.
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Quais atos configuram Improbidade Administrativa?
A Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), estabelece três categorias de atos ilícitos: enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e violação dos princípios da administração pública.
Cada um desses atos tem previsão legal e sanções específicas, conforme os artigos da legislação.
Enriquecimento ilícito (Art. 9º da Lei nº 8.429/1992)
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei (…)
Dessa forma, os atos de enriquecimento ilícito, são aqueles em que o agente público obtém vantagem patrimonial indevida devido ao cargo ou função que exerce, mediante ato doloso.
A lei considera enriquecimento ilícito, por exemplo:
- Recebimento de propina ou vantagens indevidas em contratos públicos;
- Uso de bens, valores ou serviços da administração pública para fins particulares;
- Aplicação irregular de dinheiro público em benefício próprio ou de terceiros;
- Aceitação de presentes ou benefícios de empresas que tenham interesses na administração pública.
Esses atos comprometem a lisura e a transparência na gestão pública, podendo resultar em sanções como perda da função pública, ressarcimento do dano ao erário, suspensão dos direitos políticos e multa civil.
Atos que causam prejuízo ao erário (Art. 10 da Lei nº 8.429/1992)
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei (…)
Esse tipo de improbidade ocorre quando há lesão aos cofres públicos devido à ação ou omissão dolosa do agente.
São exemplos de condutas que configuram prejuízo ao erário:
- Desvio, apropriação ou aplicação irregular de recursos públicos;
- Concessão irregular de benefícios fiscais ou financeiros;
- Permissão indevida para uso de bens públicos por particulares;
- Realização de despesas sem comprovação ou sem finalidade pública;
- Fraudes em licitações ou contratos administrativos.
A responsabilização nesses casos pode envolver ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos e multa proporcional ao prejuízo causado.
Atos que atentam contra os princípios da administração pública (Art. 11 da Lei nº 8.429/1992)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas (…)
Mesmo que não haja enriquecimento ilícito ou prejuízo financeiro direto ao erário, atos que ferem princípios fundamentais da administração pública também configuram improbidade.
Entre os princípios afetados estão a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Exemplos incluem:
- Nomeação ou contratação de pessoa sem observância das normas legais (como nepotismo);
- Realização de publicidade oficial que tenha caráter pessoal do agente público;
- Omissão na prestação de contas de recursos públicos;
- Retardo ou omissão na prática de ato de ofício para favorecer ou prejudicar terceiros;
- Divulgação indevida de informações privilegiadas da administração.
As penalidades para esses atos podem incluir multa civil, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público, dependendo da gravidade da infração.
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Quem pode propor a ação de Improbidade Administrativa?
Conforme a letra da lei (art. 17 implementado pela Lei n° 14.230/2021), o Ministério Público possui legitimidade para propor a ação de improbidade administrativa.
Mas atenção! Apesar da previsão legislativa, conforme entendimento do STF, possui legitimidade ativa para propor ação de improbidade o Ministério Público e os entes públicos lesados.
No julgamento das ADIS 7042 e 7043, o Plenário do STF declarou os dispositivos que conferiam legitimidade exclusiva ao MP como inválidos.
Na decisão, o Min. Gilmar Mendes concordou com os Min. Nunes Marques e Dias Toffoli ao defender que as pessoas jurídicas interessadas só têm legitimidade para ajuizar ações de ressarcimento e firmar acordos com esse objetivo.
Principais mudanças da Lei nº 14.230/2021
A Lei nº 14.230/2021 trouxe mudanças significativas na Lei de Improbidade Administrativa, tornando o regime mais rigoroso na comprovação da culpa do agente público.
Entre as principais alterações, destacam-se:
- Exigência de dolo: agora, a improbidade não pode ser punida por culpa grave, apenas por conduta dolosa (intencional).
- Prazo de prescrição alterado : a prescrição da ação passou de 5 anos após o término do exercício do cargo para 8 anos contados da ocorrência do fato.
- Acordo de não persecução cível: foi criada a possibilidade de acordo para evitar o ajuizamento da ação.
Essas mudanças impactam diretamente advogados que atuam na área de Direito Público, tornando essencial a comprovação do dolo e o respeito aos novos prazos.
Sanções previstas na ação de improbidade administrativa
Caso a ação seja julgada procedente, o réu pode ser condenado a diversas penalidades, de acordo com a gravidade do ato.
As sanções estão previstas no artigo 12 da Lei nº 8.429/1992, e incluem:
- Perda da função pública;
- Suspensão dos direitos políticos;
- Multa de até três vezes o valor do dano;
- Proibição de contratar com o poder público.
O juiz deve aplicar as penalidades de forma proporcional, considerando a gravidade do ato, o impacto financeiro e a conduta do agente público.
Qual é o prazo de prescrição da Ação de Improbidade Administrativa?
O prazo de prescrição da ação de improbidade administrativa está previsto no artigo 23 da Lei nº 8.429/1992, com as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021.
Atualmente, a prescrição ocorre nos seguintes prazos:
Prazo geral de prescrição (8 anos)
A ação para apurar atos de improbidade administrativa prescreve em 8 anos, contados a partir da data do fato ilícito.
Interrupção da prescrição
A contagem do prazo prescricional pode ser interrompida, de acordo com o §4° do art. 23 da LIA, quando:
- A ação de improbidade for ajuizada;
- For publicada sentença condenatória;
- Algum TJ ou TRF confirmar a condenação ou reformar a sentença de improcedência;
- O STJ confirmar a condenação ou reformar a sentença de improcedência.
Após a interrupção, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, contudo, pela metade do prazo inicialmente previsto. Isto é, por 4 anos (já que o prazo geral é de 8 anos).
Efeitos da prescrição
Com o fim do prazo prescricional, o agente não pode mais ser processado por improbidade administrativa.
No entanto, eventuais danos ao erário ainda podem ser cobrados, pois a obrigação de ressarcir o dano ao patrimônio público não prescreve, salvo se for comprovada ausência de dolo (segundo a Lei nº 14.230/2021).
O prazo para propor a ação de improbidade é, em regra, de 8 anos, mas pode ser maior se o agente ocupava cargo efetivo ou emprego público e o estatuto da sua carreira prever um prazo prescricional mais longo para infrações disciplinares graves.
Jurisprudência sobre improbidade administrativa
AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO. ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba. No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária. 2. Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa. 3. Agravo Interno a que se nega provimento. (STF, ARE 1436192 AGR/1436192, Relator(a): MIN. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 2023-08-22, 1a turma, Data de Publicação: 2023-08-29)
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. JULGAMENTO ANTECIPADO DO MÉRITO. PRESSUPOSTOS LEGAIS ATENDIDOS. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CARACTERIZADO. SECRETÁRIA DE SAÚDE DO DISTRITO FEDERAL. ALTERAÇÃO IRREGULAR DA JORNADA DE TRABALHO DO GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL COM EFEITO APÓS O TÉRMINO DO MANDATO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONFIGURADA. RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO. MULTA E SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. PROPORCIONALIDADE ATENDIDA. PERDA DO CARGO EFETIVO. INADEQUAÇÃO. I. Não envolve cerceamento de defesa o julgamento do mérito que atende aos requisitos do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil. II. Traduz improbidade administrativa ato da Secretária de Saúde do Distrito Federal que, por meio de portaria sem número e sem publicidade, altera a jornada de trabalho do Governador do Distrito Federal, com o fim de beneficiá-lo após o encerramento do mandato, ao arrepio das exigências contidas nos artigos 1º e 2º do Decreto Distrital 25.324/2004. III. A pena de perda do cargo público se restringe àquele no qual foi praticado o ato de improbidade administrativa. IV. Deve ser ressarcido o dano ao erário efetivamente provocado pelo ato de improbidade administrativa. V. Não podem ser consideradas excessivas as penalidades de multa e de suspensão dos direitos políticos estabelecidas em conformidade com o grau de censurabilidade da conduta ímproba. VI. Recurso da primeira Ré parcialmente provido. Recurso do segundo Réu desprovido. (TJDFT, 20150111070047APC, ACÓRDÃO, Órgão Julgador: 4a turma cível, Relator(a): DES. JAMES EDUARDO OLIVEIRA, Julgado em: 2019-06-19, Data de Publicação: 2019-07-03)
APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI. 8.429/92. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. VERIFICADO. PRÁTICA DE ATO IMPROBO CONFIGURADA. DOLO GENÉRICO. VERIFICADO. PENALIDADES. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. VERIFICADAS. SENTENÇA MANTIDA. 1. A probidade administrativa traz a ideia de honestidade (correção de atitudes), lealdade e boa-fé. Trata-se de um administrador correto, que obedece e atende os princípios éticos e morais. Já a improbidade é o inverso da probidade. A improbidade é a terminologia técnica para falar em corrupção administrativa. Esta traz a ideia de desvirtuamento da função pública, o que acarreta na violação da ordem jurídica. 2. Aqueles que exercem função pública, devem, obrigatoriamente, cumprir as regras e princípios que delineiam o dever de atuação, segundo os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 3. A Lei 8.429/92 define, entre outros, o que é ato de improbidade e quais as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação aos princípios da administração pública, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função administrativa pública direta, indireta ou fundacional. 4. Deve ser reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa quando o conjunto fático probatório atesta e comprova o uso, por parte da requerida, de espaço público, materiais da administração e servidores para fins particulares/partidários. 5. Segundo o Superior Tribunal de Justiça, para a configuração do ato de improbidade, faz-se necessária a análise do elemento volitivo, consubstanciado pelo dolo, ao menos genérico, de agir no intuito de infringir os princípios regentes da Administração Pública (REsp 951.389/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 4/5/2011). 6. Encontra-se escorreita a r. sentença quanto ao reconhecimento da prática de ato improbo, quando a conduta da ré/apelante, além de configurar improbidade administrativa, nos termos da lei, se encontra revestida do elemento doloso necessário para este reconhecimento. 7. Não há que se falar em reforma da sentença quanto às penalidades aplicadas quando estas guardam estrita relação com a gravidade da conduta, bem como com o grau de reprovabilidade dos atos de improbidade praticados pela recorrente, além de serem proporcionais e razoáveis à extensão do dano e ao proveito econômico obtido. 8. Recurso conhecido e improvido. (TJDFT, 00382060420168070018, ACÓRDÃO, Órgão Julgador: 7a turma cível, Relator(a): DES. GISLENE PINHEIRO, Julgado em: 2019-02-06, Data de Publicação: 2019-02-14)
Passo a passo para propor a Ação de Improbidade Administrativa
A ação de improbidade administrativa deve ser proposta quando houver elementos suficientes que demonstrem a ocorrência de atos ilícitos que causem enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou violação dos princípios administrativos.
Para o ajuizamento da ação de improbidade administrativa, é essencial seguir os seguintes passos.
Investigação e Coleta de Provas
O primeiro passo é reunir elementos que demonstrem a prática do ato ímprobo. Isso pode incluir:
- Documentos oficiais: contratos, licitações, notas fiscais e demais registros administrativos.
- Depoimentos de testemunhas: relatos de servidores públicos, empresários ou cidadãos que tenham conhecimento do fato.
- Perícias contábeis e técnicas: auditorias e análises que apontem irregularidades e prejuízos ao erário.
- Relatórios de órgãos de controle: investigações conduzidas por tribunais de contas, corregedorias e controladorias.
Demonstração do Dolo ou Culpa Grave
Para que a ação prospere, é necessário comprovar que o agente público agiu intencionalmente (com dolo) para obter vantagem indevida ou causar dano à administração pública.
A caracterização do dolo é essencial para a definição das penalidades aplicáveis.
Ajuizamento da Ação
Com base nas provas coletadas, o Ministério Público, ou a pessoa jurídica interessada (em alguns casos), pode ingressar com a ação de improbidade administrativa.
O pedido deve ser formulado perante a Justiça competente, geralmente a vara da Fazenda Pública. O processo deve indicar:
- A descrição detalhada dos fatos e dos atos ímprobos praticados.
- O enquadramento legal conforme a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).
- O pedido das sanções cabíveis, como perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, ressarcimento ao erário e multa.
Medidas Cautelares
Para evitar que o agente dilapide seu patrimônio antes do julgamento, podem ser requeridas medidas cautelares, tais como:
- Bloqueio de bens: indisponibilidade de contas bancárias, imóveis e outros ativos para assegurar eventual ressarcimento.
- Afastamento do cargo público: se houver risco de interferência no processo investigativo.
- Suspensão de contratos administrativos: quando há indícios de fraude em licitações ou contratos.
Essas medidas são fundamentais para garantir a efetividade da ação e a recuperação de valores desviados.
Dicas práticas para os advogados que atuar em casos de Improbidade Administrativa
A atuação de advogados em casos de improbidade administrativa exige conhecimento aprofundado da legislação, estratégias processuais bem definidas e atenção às constantes mudanças na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021).
O profissional pode atuar tanto na propositura da ação, auxiliando o Ministério Público ou entes públicos na responsabilização de agentes ímprobos, quanto na defesa dos acusados, garantindo que não sejam penalizados sem a devida comprovação do dolo.
Veja a seguir os pontos fundamentais na atuação do advogado em casos de Improbidade Administrativa.
Atuação para o Ministério Público e Entes Públicos
Advogados que auxiliam o Ministério Público ou órgãos públicos na propositura da ação devem:
- Reunir provas robustas: demonstrar de forma inequívoca o dolo do agente público, uma vez que, após a reforma da lei, a improbidade administrativa não pode ser configurada apenas por culpa.
- Avaliar o enquadramento legal: classificar corretamente o ato ímprobo dentro das hipóteses previstas na legislação, como enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou violação aos princípios administrativos.
- Evitar ações temerárias: a ausência de provas concretas pode levar ao arquivamento da ação e até a responsabilização por danos morais ao réu.
Atuação para a Defesa
Advogados que atuam na defesa de agentes acusados de improbidade administrativa devem focar em:
- Análise criteriosa das provas: verificar se há comprovação da intenção ilícita do agente público, pois a ausência de dolo pode levar à absolvição.
- Questionamento da legalidade da ação: avaliar se o processo respeitou os princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como os requisitos formais exigidos pela lei.
- Argumentação sobre a desproporcionalidade da pena: se o ato ímprobo for reconhecido, pode-se buscar a mitigação das penalidades, evitando sanções excessivas.
- Possibilidade de prescrição: a nova legislação estabeleceu prazos específicos para a propositura da ação, sendo possível questionar a prescrição em determinados casos.
Mediação e Acordos com a Administração Pública
A reforma da Lei de Improbidade Administrativa trouxe a possibilidade de acordos de não persecução cível, permitindo a composição amigável quando houver interesse público. Nesse contexto, advogados podem:
- Orientar entes públicos sobre a viabilidade de um acordo, considerando os prejuízos ao erário e a possibilidade de ressarcimento.
- Negociar cláusulas favoráveis para seus clientes, garantindo a redução de penalidades e a solução mais célere do caso.
- Atuar na homologação judicial do acordo, assegurando sua validade jurídica.
A atuação do advogado em casos de improbidade administrativa exige conhecimento técnico e estratégico, seja na acusação, defesa ou negociação de acordos.
Com as recentes alterações legislativas, a exigência da comprovação de dolo e a possibilidade de soluções consensuais tornam ainda mais essencial o trabalho do advogado para garantir a justa aplicação da lei.
Improbidade Administrativa: como se atualizar e se destacar
A ação de improbidade administrativa continua sendo um importante instrumento de combate à corrupção e à má gestão pública.
No entanto, as mudanças promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aumentaram as exigências para a responsabilização de agentes públicos, tornando essencial a comprovação do dolo.
Para advogados que atuam na área, é fundamental dominar as novas regras, acompanhar a jurisprudência e utilizar estratégias processuais que garantam a defesa dos interesses de seus clientes.
Além disso, utilizar ferramentas tecnológicas como a Jurídico AI, que otimiza a produção de peças processuais e conta com um buscador de jurisprudência, pode ser um diferencial para ganhar tempo e atuar com mais precisão.
Se você atua com Direito Administrativo, fique atento às mudanças e adapte sua prática para garantir a melhor estratégia em casos de improbidade administrativa.
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Perguntas frequentes
O que é Improbidade Administrativa?
A improbidade administrativa ocorre quando agentes públicos ou particulares se beneficiam de maneira ilegal de seu cargo, função ou relação com o poder público, prejudicando a administração pública e a sociedade.
